Er fullveldi nauðsynlegt?

Nú til dags er mikið talað um Versalasamningana, sem bundu endi á fyrri heimsstyrjöldina. Aðaláherslan er reyndar á mjög afmarkaðan þátt þeirra, það er þann skuldaklafa sem lagður var á Þýskaland í kjölfarið og skapaði aðstæður sem gerðu nasistum undir stjórn Hitlers kleift að komast til valda. Það sem færri ræða um er að það var með þessum sömu samningum sem hið fullvalda ríki var í raun fullmótað og sú deila sem er sennilega hvað mest áberandi í íslensku samfélagi í dag er hvort Ísland missi fullveldið við inngöngu í Evrópusambandið. Hér er farið yfir hugmyndina um fullveldi, hvað í því felst og hvort það sé ríkjum nauðsynlegt á sama hátt og það var fyrir tæpri öld.

Í alþjóðasamskiptum er hið fullvalda ríki grunnrannsóknareining; án ríkja væri ekkert alþjóðakerfi til. Fullveldið er talið nauðsynlegt ríkjum vegna þess að án þess gætu þau ekki stjórnað sér sjálf og í fjarveru heimsstjórnar myndi ríkja stjórnleysi og stríð allra gegn öllum væri ekki einungis mögulegt, heldur jafnvel líklegt. Þessi hugmynd byggir á einhvers konar innanríkishliðstæðu, þar sem litið er til lýsingar Hobbes á náttúruríkinu þar sem fullvalda menn búa við stöðugt óöryggi og ótta þar til þeir framselja fullveldi sitt til ríkisins sem þá ber skylda til að tryggja öryggi þeirra hvers gagnvart öðrum. Fullveldi er þannig nauðsynlegt alþjóðasamskiptum sem fræðigrein, en er það að sama skapi nauðsynlegt ríkjunum og samskiptum samfélaga?

Fullveldi, ríki og fullvalda ríki

Fullveldi, ríki, og hið fullvalda ríki eru þó alls ekki endilega eitt og hið sama. Hægt er að tala um fullveldi án þess að tala um ríki. Í kvennabaráttunni er gjarnan vísað til þess að konur hafi ekki notið fullveldis á sama hátt og karlar og á sama hátt er oft bent á að fullveldi sé karllægt hugtak sem byggir á reynsluheimi karlanna. Grunnurinn í fullveldi er sóttur til Vestfalen-friðarsáttmálanna 1648, þar sem þrjár reglur voru staðfestar og eru enn taldar eiga við í dag. Fyrst er sú að konungur sé einvaldur í ríki sínu, en í nútíma útfærslu þýðir þetta að öll ríki séu sjálfstæð og jafn háttsett og önnur ríki. Á þessu byggir meðal annars sú hugmynd að hvert ríki hafi eitt atkvæði í allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna. Önnur hugmyndin er að sá sem ræður ríkjum ráði trúnni. Í Evrópu á 17. öld skipti þetta auðvitað lykilmáli, en í dag hefur þessi regla verið túlkuð þannig að utanaðkomandi aðilar hafi ekki rétt til að blanda sér í innanríkismál annarra ríkja. Þriðja reglan sem kemur fram með Vestfalíusamningunum er valdajafnvægi, þ.e. að ríki Evrópu muni leitast við að skapa stöðugleika í álfunni, sérstaklega með því að tryggja að ekkert ríki yrði svo sterkt að það gæti ráðið við öll önnur.
Út frá þessu er gjarnan gengið í almennri umræðu. Sérstök áhersla er gjarnan lögð á fyrsta þáttinn, að með fullveldi fái ríki ákveðna stöðu í alþjóðakerfinu. Lítið er hugsað um það að fullveldi, og sérstaklega hugmyndin um fullvalda ríki, sé félagslega mótuð og í hana settur sá skilningur sem nauðsynlegur er á hverjum tíma. Þannig eru ríki í dag allt öðru vísi fyrirbæri en þau voru fyrir 100, 200, og 300 árum. Í dag sækjast samfélög, þjóðir, eða landfræðilegar einingar eftir því að öðlast fullveldi. Það skiptir þau máli vegna þess að þannig fá þau aðgang að ákvarðanatökuvaldi á alþjóða vettvangi sem sjálfsstjórnarsvæði og aðrar stjórnskipulagseiningar fá ekki.

En hvaða merkingu hafa þessi hugtök og þessar reglur í dag? Fullveldi er vestrænt hugtak, byggt á evrópskri sögu og menningu. Samt leitast ríki um allan heim eftir því að lýsa yfir fullveldi og sýna fram á að þau geti boðið íbúum sínum upp á ríkisborgararétt og farið með eigin mál að einhverju leyti. Fullveldi er félagslega mótað og til dæmis má halda því fram að þegar ríki segjast ekki geta skipt sér af innri málefnum ríkja, þá sé það í raun vegna þess að þau njóta góðs af ríkjandi ástandi eða eru ekki tilbúin til að ögra ráðandi öflum á því svæði. Hvað olli því t.d. að ekkert var að gert þegar sovéski herinn umkringdi þingið í Litháen á sama tíma og Bandaríkin herbjuggust gegn innrás Íraks í Kúvæt í janúar 1991?
Þjóðir og ríkisstjórnir

Fullveldi á 20. öld byggði að miklu leyti á sýn Woodrows Wilsons, forseta Bandaríkjanna í fyrri heimsstyrjöldinni og hinni svo kölluðu 14 punkta ræðu hans, sem hann hélt í bandaríska þinginu í janúar 1918. Þessir 14 punktar voru að miklu leyti grundvöllurinn fyrir Versalasamningunum að stríðinu loknu. Í ræðunni og samningunum talaði Wilson um að nauðsynlegt væri að halda í heiðri hagsmunum þjóða til jafns á við kröfur ríkisstjórna. Fullveldi þyrfti þannig að byggja á þjóðinni, ekki á ríkisstjórninni. Wilson telur upp fjöldann allan af þjóðum sem þurftu, að hans mati, að fá að ráða sér sjálfar. Þar á meðal voru þjóðirnar sem byggðu austurrísk-ungverska keisaraveldið. Rúmenía, Serbía og Svartfjallaland skyldu verða sjálfstæð ríki og samskipti ríkjanna á Balkanskaga mótast af vináttu og þjóðerni. Alþjóðlegar tryggingar skyldu veittar fyrir pólitísku og efnahagslegu sjálfstæði og landfræðilegri heild hinna fjölmörgu ríkja sem myndu taka á sig mynd á svæðinu. Þarna kemur strax fram eitt lykilatriði í fullveldinu – getur það verið tryggt án utanaðkomandi aðildar? Er þá ekki galli í hugmyndinni um að þar ráði stjórn sem er frjáls og óháð utanaðkomandi öflum?

Tyrkneski hluti Ottómanska keisaradæmisins er annað svæði sem Wilson lagði áherslu á að þyrfti að tryggja fullveldi. Aðrir þjóðernishópar undir tyrkneskri stjórn áttu að fá tryggt öryggi og þróun – kannski af því þeir voru ekki nógu „evrópskir“ til að falla undir þessa nálgun hans. Fullvalda og frjálst pólskt ríki er einnig nefnt og undir það skyldu falla öll þau svæði þar sem íbúarnir væru klárlega pólskir. Fullveldi þeirra, pólitískt, efnahagslegt og landfræðilegt, skyldi tryggja með alþjóðlegum sáttmálum.

Sundurþjöppun – sundurliðun og samþjöppun

Alþjóðastjórnmálafræðingurinn James N. Rosenau skrifaði árið 2000 grein þar sem hann fjallar um þróun alþjóðamála á 21. öldinni. Þar notar hann hugtakið sundurþjöppun (e. fragmegration), en það er samsett úr orðunum sundurliðun og samþjöppun (e. fragmentation og integration). Þetta taldi hann lýsa best hvernig alþjóðakerfið myndi þróast; fleiri og fleiri einingar myndu krefjast fullveldis en um leið sækjast eftir aðild að yfirþjóðlegum stofnunum og ríkjasamböndum, þar sem þau gætu best notið hins nýfengna fullveldis. Hann benti síðan á að þrátt fyrir þessar breytingar, sem voru að miklu leyti komnar fram undir lok 20. aldar, þá værum við í fræðunum enn föst í þeirri hugmynd að við heimurinn væri sundurskorinn með landamærum sem skildu að hið innlenda og alþjóðlega. Enn fremur teldum við að hlutverk ríkja væri að stjórna þessum mörkum. Með því að halda fast í úrelt kerfi værum við að brengla skilning okkar á því hvernig heimurinn virkaði í raun og veru.

Kannski við ættum að skoða aðrar útfærslur á fullveldi betur en að halda fast í hugmynd sem var mótuð fyrir þá samfélagsskipan sem ríkti fyrir heilli öld síðan. Ísland hefur til dæmis núna samið um aðstoð frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum. Samningurinn gerir íslenska ríkinu að hegða sér á ákveðinn hátt; ná jafnvægi í ríkisfjármálum, stefna að skattalækkunum og fljótandi gengi eins fljótt og auðið er. Þetta má að vissu leyti túlka þannig að alþjóðastofnun sé farin að rjúfa fullveldi ríkisins. Hin hlið málsins er að íslenska ríkið hafi gert þennan samning sem fullvalda ríki og hafi þannig tekist þessar skuldbindingar á hendur. Það tíðkast ekki í dag að svipta ríki fullveldi, gera þau að nýlendum, þegar þau lenda í vandræðum. Það eru ekki lengur önnur ríki sem taka að sér stjórnina heldur alþjóðastofnanir. Önnur leið var farin í gegnum Gæsluverndarráð Sameinuðu þjóðanna fyrstu 50 árin sem sú stofnun var starfrækt en þá tóku alþjóðastofnanir að sér að reka einstök svæði, sem voru ekki talin þess bær að vera sjálfstæð, þar til þau voru orðin nógu sterk. Stephen Krasner, einn fremsti fræðimaður í alþjóðasamskiptum, hefur lagt til að við skoðum „deilt fullveldi“, þar sem ytri gerendur yrðu fengnir til að taka þátt í yfirvaldi ríkja um ófyrirsjáanlega framtíð. Sjálfstæði væri virt að því leyti að yfirvöld myndu velja að semja um þessi afskipti en um leið fórna sjálfræði sínu að einhverju leyti.

Fullveldi getur breyst

Hér að ofan voru tiltekin áðan fjögur dæmi um ríki sem áttu að öðlast fullveldi við lok fyrri heimsstyrjaldarinnar. Nú eru rúm 90 ár frá því Wilson hélt þessa ræðu og jafn langt síðan Ísland öðlaðist fullveldi í sömu lýðræðisbylgju, þó mörg hinna ríkjanna hafi gengið í gegnum meiri lægðir aftur en við gerðum. Ástæðan fyrir því að þessi fjögur voru sérstaklega tilgreind; austurrísk-ungverska keisaradæmið, tyrkneska hluta ottómanska keisaradæmisins, Balkanskagann og Pólland, er auðvitað að hluta til af því að þessi ríki voru meðal þeirra sem Wilson lagði á sínum tíma mesta áherslu á. En það er nokkuð annað sem er athyglisvert við þessi ríki og það er að öll þessi ríki hafa barist hatrammlega fyrir því að skapa sér fullveldi, að öðlast sjálfstæði. Nærri öll hafa síðan valið að leggja þetta fullveldi inn í yfirþjóðlegt samband, Evrópusambandið, eða eru að sækjast eftir því.

Í upphafi þessarar greinar var spurt hvort fullveldi væri nauðsynlegt ríkjum í ljósi þeirra breytinga sem hafa orðið á heiminum. Sífellt smærri einingar krefjast sjálfstæðis, fullveldis, og kannski einna helst sjálfsákvörðunarréttar í samræmi við það sem Wilson lagði til að yrði tryggt í 14 punktum sínum í Versalasamningunum. Samtímis leita þessar einingar, oft um leið og þær eru komnar í hóp fullvalda ríkja, eftir samstarfi við stærri ríkjasambönd en hafa þekkst í gegnum söguna. Í gegnum þessi ríkjasambönd, hvort sem það eru Evrópusambandið eða Afríkusambandið, skapa ríkin sér leiðir til þess að leysa úr ágreiningi, vinna saman og nýta samkeppnisstöðu sína til góðs. Þessi sambönd hafa sýnt sig að vera leiðir að friði og öryggi – þó það hafi alls ekki alltaf heppnast jafn vel og í Evrópusambandinu. Framsal fullveldis virðist skila þeim meiri árangri en fullveldið sjálft gerði. Þetta leiðir til þeirrar niðurstöðu að fullveldi sé einmitt ekki nauðsynlegt ríkjum í dag. Næsta spurning er hvort það sé æskilegt?